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赵术学：火灾调查谁来查、查什么……重要的八个问题！

2022-12-22 10:44
本文来自于公众号《火事杂谈》，略有删节，供参考探讨。
一、火灾调查与火灾事故调查有什么区别？

从过程看，火灾是一种燃烧蔓延行为；从结果看，火灾是一类由燃烧造成的灾害；从性质看，火灾分为故意、过失和意外，其中的故意为放火、过失为失火、意外是指不可抗力；从责任看，火灾事件分为责任事故、非责任事故和放火案件。在没有调查之前，人们并不知道某火灾到底是事故还是案件。因此确切地说，火灾调查活动调查的是火灾而非火灾事故。显而易见，如果说《XX省火灾事故调查处理规定》，则意味着只有事故才能成为调查对象，而对放火案件则不能进行调查，因为“放火事故”的概念是不存在的。
《消防法》规定，消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照消防救援机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。
《消防法》之所以如此表述，笔者认为主要原因在于我国法律规定放火案件由公安部门进行调查，消防救援机构无权主责调查并出具放火认定结论，这也是为什么消防救援机构移送有关案件时必须载明“涉嫌放火”或“具有放火嫌疑”字样的原因所在。
因此火灾调查与火灾事故调查是有区别的，笔者不主张出台什么《xx火灾事故调查处理规定》，如有必要，应该出台《xx火灾调查处理规定》才对。对于已经出台的，若按本文之观点在理解和把握上稍加注意，应该问题不大。
至于火灾调查处理和火灾原因调查，二者更不是一个概念。
二、火灾原因的概念是什么？
《消防法》规定消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因。
概念是逻辑的起点，概念不清将导致逻辑混乱。笔者认为，对火灾原因概念的认识目前应该提倡“三因理论”，即，火灾原因包括起火诱因、起火原因和灾害成因三个部分。起火诱因解释为什么具备了起火条件，起火原因解释为什么起火，灾害成因解释为什么起火后造成了某种灾害后果。
按照《消防法》规定，火灾原因由消防救援机构负责调查，这也就意味着消防救援机构是调查认定火灾原因的唯一法定责任机构，政府及其他部门和单位无权调查认定火灾原因。非消防救援机构的工作人员是否参与调查火灾原因，应由消防救援机构根据需要决定，不论他人是否参与，消防救援机构是唯一能对火灾原因调查认定负责的机构，这充分体现了法律的权威性和火灾调查的技术性特征。
并且按照火灾原因的“三因理论”，消防救援机构不仅要调查认定起火原因，还应调查认定起火诱因和灾害成因，用起火原因代替火灾原因的做法是不恰当的。
三、行政与法律的界线在哪里？
在我国，关于“权大”还是“法大”的问题一度有过激烈的争论，直到现在可能仍有部分争议。笔者和多数人的主张一样，现代法制社会越来越强调依法治国，一切行政权力必须来源于法律并遵从法律。
笔者认为，既然《消防法》作出了火灾原因调查工作由消防救援机构来负责的明确规定，政府及其他任何部门和单位都无权加以干涉。这就像公安机关刑事侦查工作一样，政府无权、也不应该加以干涉，以确保调查工作的独立、客观和公正。火灾原因调查工作在很多时候比刑事侦查工作还要更加复杂，其所涉及的知识领域、技术范畴和逻辑分析非常广博精深，非专业人士的介入势必影响工作的开展。
怎么理解《消防法》规定的“政府统一领导”和《国务院消防工作责任制办法》里的“由x级人民政府负责组织调查处理”呢？
“政府统一领导”，说的是整个消防工作，并且是“由消防救援机构具体实施”。笔者认为，领导不等于具体实施。很显然，让“领导”去具体实施他所领导的工作是不可能、也是不现实的。
同理，“由x级人民政府负责组织调查处理”，政府只是负责组织而不是具体实施。在组织过程中，政府应结合工作需要并按照法律规定进行职责分工并做好协调，其中的火灾原因调查工作一定要由消防救援机构负责而不是其他什么部门和单位。其他部门和单位的有关人员是否参与火灾原因调查应由消防救援机构根据需要决定。
由此可见，行政与法律的界线一目了然。
四、火灾调查处理工作的内在逻辑是什么？
火灾发生后，在未调查之前人们往往并不知道是事故还是案件，更不知道具体的火灾原因，所以对于属于由政府负责组织调查处理的火灾情形，政府应首先履行组织职责。
火灾原因查明后，属于火灾责任事故的，应根据调查结论由消防救援机构依据《消防法》等相关法律法规进行责任追究；属于生产安全事故的，应由消防救援机构依法移送应急管理部门进行调查处理；符合刑事立案情形的，应由消防救援机构或应急管理部门依法移送公安机关立案侦查处理；属于不可抗力导致的意外的，应组织有关方面加强研究、制定措施并督促落实。
五、政府应该如何组织火灾调查工作？
组织分工应当根据火灾调查的具体任务和有关法律来决定。不论怎么组织和分工，火灾原因调查工作一定是由消防救援机构负责。也就是说，通常调查组里的“技术组”构成要由消防救援机构来主导和决定。
通行的做法是，除了最为核心的技术组外，一般还会有管理组、保障组、综合协调组、损失核定组等等，有的把损失核定放在技术组里，这也与《消防法》规定的由消防救援机构负责“统计火灾损失”相吻合。损失统计或核定工作量较大或要求标准较高时，可委托具有资格的专业机构来承担。
六、消防救援机构要不要参与到“管理组”中？
通常情况下，调查组里的管理组主要负责对有关责任的调查和认定。众所周知的是，火灾责任一定会与火灾原因相对应。起火诱因可能涉及产品质量或使用管理甚至是影响火灾性质；起火原因决定直接责任；火灾成因影响和决定着产品质量、设计施工、安全管理等方面的责任，因此管理组不仅应该包括而且应该以消防救援机构工作人员为主体和主导，并且管理组一定是在技术组的工作成果基础之上依据有关法律法规和规定等对责任进行论证认定。
很难想象如果管理组脱离了技术组，或者管理组干脆拒绝了消防救援机构的参与，或者对基于火灾原因“三因”所关联的相关责任的认定意见不予采纳，则管理组最终的责任认定是多么不全面、不客观、不公正、不合理。
如此看来，消防救援机构不仅应当参与管理组的工作，更应该在其中起到主体和主导作用才是对的。
七、火灾调查报告中的原因能写“直接原因”和“间接原因”吗？
其实只要稍微观察一下就会发现，火灾原因的调查认定从来没有“直接原因”和“间接原因”之说。之所以现在有些报告尤其是严重火灾的调查报告当中频频出现“直接原因”和“间接原因”的字眼，主要原因在于很多人没有搞清楚火灾与生产安全事故之间的区别与联系，混在大的调查组当中被裹挟时，受人误导套用了生产安全事故调查报告的通行写法。
火灾原因的“三因”与生产安全事故的“直接原因”和“间接原因”有巨大区别。尤其是用间接原因代替灾害成因时，稍加考量就会发现，生产安全事故中的间接原因与直接原因相比通常会对应较轻的事故责任，而火灾中的灾害成因很有可能对应比起火原因对应的责任还要严重的事故责任。
比如，电焊作业失火，很有可能最大的责任不在电焊工，而在强令或指使其违章作业的老板，在日常原理松懈、放任随意作业、不关闭防火门、火灾报警系统和自动灭火系统失效、疏散条件不具备等的企业主及其相关管理人员。这个时候把电焊认定为直接原因是对的，但若把其他原因归为间接原因，则明显会出现间接原因所对应的责任被弱化的误导性问题。
具体到一个火灾，调查报告里到底是否一定要把“三因”都写全，要根据火灾情况来具体确定，很可能会出现起火诱因无法查清的情况，但这并不能说明“三因”理论有什么问题。
八、有关部门在火灾调查处理工作中应该做什么？
目前从各方状况来看，越严重的火灾参与调查的部门通常越多，这完全符合常理，但很多部门“抢着调查”的现象特别值得警惕和反思。
从目前各地已经出台的《火灾事故调查处理规定》来看，消防、应急、公安、住建、工会等一般有权按照规定参与调查，纪检监察机关和检察机关可受邀参加。
这些部门或单位在火灾调查处理工作中应该承担什么职责呢？
笔者认为：
应急管理部门应根据消防救援机构掌握的情况确定是否属于以火灾形式体现的生产安全事故。如果属于，应当按照《安全生产法》及有关规定进行调查和处理。
公安机关应依法依规发挥部门作用配合消防救援机构调查取证，论证分析是否属于放火、是否构成失火罪、消防责任事故罪等刑事犯罪，并根据情况立案侦查。
住建部门应依法发挥专业优势，对火灾建筑从设计、施工、监理以及行政审批等环节进行协助调查，确定是否存在与建筑有关的违法违规及相应的责任问题。
工会应依法调查是否存在其管辖范围内的违法违规问题，切实维护职工权益。
纪检监察和检察机关在协助提供司法移诉咨询意见的同时，重点根据火灾原因的“三因”对所关联对象中属于管辖范围内的相关对象是否存在违纪问题进行调查。
由此看来，无论哪些部门或单位参与调查，依据法定职权参与和开展工作是基本前提，原则围绕消防救援机构调查出来的火灾原因（全链条的“三因”）开展工作是一般遵循。在调查工作处理工作中，政府及相关部门和单位既不可越权越位，也不可消极作为。
上述八个问题对火灾调查工作来说非常重要，不是可清楚可模糊的问题，是必须搞清楚才能去开展工作的问题。
当前，一些地方的火灾调查工作出现了一些这样或那样的问题，有的让人感觉不顺，有的甚至明争暗抢。尽管从表面上看每次调查的所有矛盾都已经在政府的有效组织下得到了妥善处理，但事实上其中隐藏的深层次矛盾和问题依然存在并且有日益加剧趋势，必须引起政府、部门和消防救援机构的足够重视。
笔者认为，如果采纳本文所述观点，一不用修法，二不用立规，所有问题其实在现有法律法规和科学理论的框架下都已经得到了完美解决，根本就不存在什么争议。
在笔者看来，政府领导和相关部门的领导都要切实依法行政，消防也必须抓紧下大力气来说好消防理论、讲好消防故事。


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